Chw Algemene regels over bouwen en gebruik

1.1 Aanleiding en doelstelling

De eerste aanleiding van dit bestemmingsplan is het ruimtelijke reguleren van woningvorming en omzetting van woonruimte voor de hele gemeente. Met woningvorming wordt het verbouwen tot twee of meer woningen bedoeld, met omzetting het in gebruik geven of laten geven van onzelfstandige woonruimte. Het vormen van extra woningen door middel van woningvormen en omzetten van woningen kan de leefomgeving aantasten. Om deze eventuele aantasting tegen te gaan heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit genomen. Met de vaststelling van dit bestemmingsplan kan het voorbereidingsbesluit vervallen.
Voor enkele gebieden en in de meest recente plannen was onder de algemene regels voor het bouwen en het gebruik woningvorming en omzetting al geregeld. Dit bestemmingsplan zorgt ervoor dat deze regeling uniform voor de hele stad geldt.

De tweede aanleiding van dit bestemmingsplan is om het parkeernbeleid in een eenduidige manier te regelen voor de hele stad.

De hierboven genoemde aanleidingen bieden de gelegenheid om alle algemene regels over het bouwen en het gebruik te uniformeren. Daarmee wordt een eerste stap gezet in de voorbereiding op de Omgevingswet.

Dit bestemmingsplan geldt voor alle gebieden van de gemeente waar een onherroepelijk bestemmingsplan geldt. Het is een zogenoemd parapluplan, dat de geldende bestemmingsplannen niet vervangt, maar aanvult.

1.2 Toepassen Crisis-en herstelwet en anticiperen op Omgevingswet

Sinds 28 oktober 2016 heeft Utrecht op grond van artikel 7g, leden 1 en 4, van het gewijzigde Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet juridisch gezien nog maar één bestemmingsplan. De gemeente Utrecht mag op grond van dat besluit in de geest van de Omgevingswet experimenteren.

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen alle bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de gemeente het omgevingsplan vormen. Voor een goede werking van dat omgevingsplan is de uniformering van algemene regels nodig. Dit bestemmingsplan is de eerste stap naar uniforme algemene regels. Die stap wordt gezet met toepassing van de Crisis- en herstelwet.

Dit bestemmingsplan regelt de verhouding tussen eerder vastgestelde algemene regels en deze algemene regels. Concreet houdt dit in dat de regels van dit bestemmingsplan in de plaats treden van alle vergelijkbare regels van de bestemmingsplannen die op het moment van terinzagelegging van dit plan onherroepelijk zijn.

1.3 Ligging en begrenzing plangebied

Het plangebied omvat de gehele gemeente, met uitzondering van de gebieden waar een beheersverordening geldt.

Afbeelding 1: kaart van Utrecht met daarop de begrenzing van het plangebied

De uitsparingen in bovenstaande verbeelding begrenzen de beheersverordeningen en de op ontwikkeling gerichte bestemmingsplannen binnen de begrenzingen van de beheersverordeningen. Voor een duidelijke begrenzing van het plangebied wordt verwezen naar de bij de plan behorende verbeelding.

1.4 Geldende plannen

Alle onherroepelijk geldende bestemmingsplannen van de gemeente Utrecht die op grond van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet deel uitmaken van het bestemmingsplan van Utrecht.

In Bijlage 1 bij de toelichting is een lijst opgenomen van alle onherroepelijke bestemmingsplannen opgenomen.

1.5 Leeswijzer

Hoofdstuk 1 bevat de aanleiding en doelstelling van dit plan. Hoofdstuk 2 geeft de beschrijving van het relevante beleidskader. Hoofdstuk 3 gaat in op de uitvoerbaarheid van het plan. Hoofdstuk 4 levert tot slot een korte juridische plantoelichting.

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de achtergrond van de regeling in dit bestemmingsplan kort uiteengezet.

2.2 Rijks- en provinciaal beleid

Dit parapluplan is getoetst aan het relevante Rijksbeleid. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van het Rijk is vastgesteld op 13 maart 2012 en geeft een totaalbeeld van het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid op rijksniveau. Het kabinet schetst hoe Nederland er in 2040 uit moet zien: concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. De Rijksoverheid richt zich op nationale belangen, zoals een goed vestigingsklimaat, een degelijk wegennet en waterveiligheid.
Het Rijksbeleid staat dit bestemmingsplan niet in de weg.

Daarnaast is het plan getoetst aan het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) uit 2012 en aan de Ladder voor duurzame verstedelijking waarvan de criteria zijn terug te vinden in artikel 3.1.6, lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Beide Rijksregelingen vormen geen belemmering voor dit plan.

Ook is de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie (PRS) getoetst. De PRS ziet op de periode 2013-2028 en is op 4 februari 2013 vastgesteld. De structuurvisie geeft aan wat de provincie de komende jaren samen met haar partners wil bereiken op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling. Naast de visie geldt sinds 2013 de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV). De verordening zorgt voor de doorwerking van de structuurvisie naar de gemeenten.
Dit plan wijkt niet af van de provinciale visie en regels.

2.3 Gemeentelijk beleid

Het stedelijke beleid over de fysieke leefomgeving is vastgelegd in de omgevingsvisie van de gemeente. De omgevingsvisie is op de gemeentelijke website te vinden. Het beleid dat voor dit bestemmingsplan van belang is, namelijk het beleid over parkeren en over woningvorming en omzetting, staat op de webpagina 'thematisch beleid'.

2.4 Conclusie

Het bestemmingsplan past binnen het beleid op landelijke, provinciaal en gemeentelijk niveau en geeft waar nodig uitvoering aan het gemeentelijke beleid.

3.1 Economische uitvoerbaarheid

Dit bestemmingsplan richt zich op het beheren van de bestaande situatie. De in het plan opgenomen regeling betreft de uniformering van de algemene regels over bouwen en gebruik, waaronder de regelingen voor Woningvorming en omzetting en Parkeren.

De kans op planschade is altijd aanwezig, maar naar verwachting verwaarloosbaar.
De algemene regels over bouwen en gebruik voldoen aan de standaard, die al is opgenomen in de meeste bestemmingsplannen en beheersverordeningen.

De algemene regel voor Woningvorming en omzetting voorkomt een ongunstig effect dat het (bouwkundig) vormen en omzetten van woningen kan hebben op de waarde van de omliggende woningen. De verwachting is dat er geen planschade door dit plan ontstaat. Voor het omzetten van woningen was al sinds 2009 een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening vereist. Met een bestaand recht voor kamerverhuur wordt bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning rekening gehouden.
De algemene regel voor parkeren is een overheveling van de regeling vanuit de bouwverordening naar het bestemmingsplan. Op grond van een wijziging van de Woningwet was dit noodzakelijk.

Uit bovenstaande blijkt dat het bestemmingsplan financieel uitvoerbaar is.

3.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Dit bestemmingsplan is opgesteld als reactie op vele klachten van bewoners over de gevolgen van het vormen en omzetten van woningen in hun buurt.
In het kader van een evaluatie in 2015 is breed overleg geweest met diverse belanghebbenden. Daaruit is naar voren gekomen dat er brede maatschappelijke steun is voor aanscherping van de regels. Dit ter voorkoming van onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat.

Dit parapluplan uniformeert de algemene regels voor bouwen en gebruik van de gemeente Utrecht. Onder deze algemene regels is Woningvorming en omzetting en Parkeren opgenomen.

In dit bestemmingsplan spelen de belangen die behartigd worden door de instanties als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening geen rol. Deze instanties is daarom niet om advies gevraagd. De provincie is voor publicatie van het plan in kennis gesteld.

Uit het bovenstaande blijkt dat het bestemmingsplan maatschappelijk uitvoerbaar is.

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt eerst in twee paragrafen kort een algemene uitleg gegeven over de grondslag van de regels en over de vorm van het bestemmingsplan. In de laatste paragraaf worden de regels artikelsgewijs toegelicht.

4.2 Wettelijke grondslag

4.3 Planvorm

Voor de regeling is gekozen voor een paraplubestemmingsplan.

4.4 Artikelsgewijze toelichting

In deze paragraaf staat een beschrijving van de artikelen van dit paraplubestemmingsplan.

Artikel 1 Artikel 1 Begrippen 

Dit artikel bevat de begripsbepalingen.

Artikel 2 Werking van dit bestemmingsplan
In lid 2.1 is de reikwijdte van het bestemmingsplan opgenomen. Het bestemmingsplan geldt in beginsel voor het hele grondgebied van de gemeente. Het bestemmingsplan van Utrecht wordt echter op grond van artikel 7g, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, alleen gevormd door de bestemmingsplannen die onherroepelijk zijn. Een bestemmingsplan waarvan de procedure bij de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan nog niet definitief is afgerond en beheersverordeningen vallen dus niet onder de reikwijdte.

In lid 2.2 is aangegeven hoe de regels van dit bestemmingsplan zich verhouden tot regels die in de onherroepelijke plannen zijn opgenomen. Deze onherroepelijke plannen bevatten ook regels of voorschriften die zijn aangemerkt als 'algemene bouwregel' of 'algemene gebruiksregel' of die kennelijk een strekking hebben die gelijk is met een regel van dit bestemmingsplan, zoals een 'algemene parkeerregel' die dezelfde strekking heeft als artikel 4, lid 4.3, of artikel 5, lid 5.2. Dit bestemmingsplan beoogt de werking van dergelijke regels te beëindigen. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat ook andere algemene regels buiten toepassing blijven. Er zijn bijvoorbeeld bestemmingsplannen met algemene stedenbouwkundige regels die niet bedoeld zijn als regel voor de hele gemeente, maar juist een bepaalde algemene regulering binnen een bepaald gebied beogen.

Artikel 3 Overige zone - regels bouwen en gebruik algemeen
zie paragraaf 4.3.2.

Artikel 4 Algemene bouwregels
Lid 4.1 zorgt ervoor dat er voor hele kleine afwijkingen van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning oor de activiteit bouwen verleend kan worden. Het betreft afwijkingen die niet in strijd zijn met het plan en geen effect zullen hebben op de planologische of stedenbouwkundige invulling van een gebied en die de leefbaarheid niet zullen aantasten.

De werking van lid 4.2 is gelijk aan die van lid 4.1. In tegenstelling tot lid 4.1 mag op grond van deze regel ook de bestemmingsgrens overschreden worden. In de gevallen die onder c genoemd zijn is een vrije hoogte als voorwaarde opgenomen om te voorkomen dat de grond waarboven gebouwd wordt niet meer veilig gebruikt kan worden.

Lid 4.3 zorgt voor de uitvoering van het parkeerbeleid. De tekst van deze regel is geënt op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 september 2015 (201410585/1) over bestemmingsplan 'KPN Campus Fockema Andreaelaan, Rubenslaan e.o.'.

Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, maakt het mogelijk dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Daarbij geldt uiteraard ook de bijbehorende inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. De regel onder a zorgt ervoor dat bij een omgevingsvergunning voor het bouwen de parkeergelegenheid voor auto's en fietsen voldaan moet worden aan het gemeentelijk beleid. Het artikel neemt de functie over van de stedenbouwkundige bepaling in de bouwverordening over parkeren die met de wetswijziging van de Woningwet (29 november 2015, Stb. 2014, 458) niet meer van toepassing zijn op gebieden waar een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld.

Bij het toetsen van een bouwaanvraag aan het bestemmingsplan zal onderzocht worden of de aanvraag voldoet aan de voorwaarde om voldoende parkeergelegenheid te regelen.

Als het parkeerbeleid wordt gewijzigd, is het wenselijk dat de wijziging direct op nieuwe omgevingsvergunningaanvragen wordt toegepast. In lid b is daarom een flexibiliteitsbepaling opgenomen, zodat rekening wordt gehouden met gewijzigd parkeerbeleid.

De regeling voor woningvorming is in lid 4.4 ondergebracht.

Woningvorming en omzetting van woningen ten behoeve van kamerverhuur voorziet weliswaar in de behoefte aan woonruimte voor starters en studenten, maar kan de leefbaarheid van de omgeving nadelig beïnvloeden. Voor de omwonenden wordt hierdoor de leefomgeving aangetast. Klachten van omwonenden noopten tot een regeling waarin het belang van het uitbreiden van het aantal woningen en kamers voor starters en studenten kan worden afgewogen tegen het belang van het behouden van een goede leefkwaliteit van buurt waar die uitbreiding plaatsvindt.

Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) biedt de mogelijkheid om de leefbaarheid door middel van regelgeving in een bestemmingsplan te beschermen. Op grond hiervan kan het vormen en omzetten van woningen worden gereguleerd. Daarom heeft de gemeenteraad in 2012 voor gebieden in de stad, waar de meeste overlast werd ervaren, twee facetbestemmingsplannen vastgesteld om woningsplitsing tegen te gaan. Sindsdien is binnen deze gebieden het vormen van woningen aan regels gebonden. Na de inwerkingtreding van de facetplannen bleek dat ook een in andere gebieden van de gemeente woningvorming in sommige straten leidt tot een onaanvaardbare intensivering en daarmee tot een aantasting van het woon- en leefklimaat.

De gemeenteraad heeft op 26 november 2015 de Beleidsnotitie Woningsplitsen en omzetten vastgesteld, waarin het gemeentelijke beleid voor het splitsen en omzetten van woningen is verwoord. Woningvorming door (bouwkundig) splitsen of omzetten van woningen is niet langer zonder meer toegestaan. Vooruitlopend op dit bestemmingsplan heeft de gemeenteraad in november 2015 en in november 2016 een voorbereidingsbesluit genomen met een vergunningstelsel voor woningvorming.

Artikel 4, lid 4.4 en artikel 5, lid 5.3 van dit bestemmingsplan reguleren het vormen en het omzetten van woningen. Omdat in een studentenstad als Utrecht flexibel ingespeeld moet kunnen worden op vraag en aanbod van woonruimte moet deze regulering doelmatig zijn en zich dus vooral richten op het voorkomen van aantasting van de leefbaarheid.

De regel onder b zorgt voor de nodige flexibiliteit door burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven om in afwijking van de regel onder a woonvorming in de vorm van (bouwkundig) splitsen en het omzetten van woningen toe te staan. De voorwaarde voor het verlenen van de vergunning is dat na toetsing aan de beleidsregels blijkt dat er goede woningen of onzelfstandige woonruimten ontstaan en er geen aantasting plaatsvindt van het woon- en leefklimaat, verkeer en parkeersituatie en de gebruiksmogelijkheden van de buren.

De regel onder c nuanceert de afwijkingsmogelijkheid. In sommige bestemmingen geldt namelijk de regel dat in een bepaald gebied een maximaal aantal woningen gebouwd mag worden. Het is niet de bedoeling dat dat aantal wordt overschreden door het vormen van extra woningen op grond van de afwijkingsmogelijkheid onder b. De regel onder b creëert immers alleen de bevoegdheid om van de regel onder a af te wijken.

Een enkel bestemmingsplan heeft regels over woningvorming en splitsing die specifiek voor de enkelbestemming bedoeld zijn. De regel onder d maakt duidelijk dat deze regels voor op de algemene regels van van dit bestemmingsplan gaan.

Artikel 5 Algemene gebruiksregels

Lid 5.1 is een algemene regel die duidelijkheid verschaft over wat onder strijdig gebruik wordt verstaan.

Lid 5.2 ligt in het verlengde van artikel 4, lid 4.3 en zorgt voor een goede uitvoering van het parkeerbeleid door ook bij een verandering van het gebruik waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is te zien op het maken of het in stand houden van voldoende parkeerplaatsen. Zie verder de toelichting op artikel 4, lid 4.3.

Lid 5.3 ligt in het verlengde van artikel 4, lid 4.4. Zie verder de toelichting op artikel 4, lid 4.4.

Artikel 6 Overgangsrecht
Het Besluit ruimtelijke ordening schrijft voor dat in elk bestemmingsplan overgangsrecht moet worden overgenomen. Wanneer de in het plan opgenomen regels, voor wat betreft gebruik of bebouwing, afwijken van een bestaande legale situatie, dan zijn daarop de overgangsbepalingen van toepassing. De overgangsbepaling heeft tot doel bestaande belangen te respecteren totdat realisering van de nieuwe regels plaatsvindt.

Artikel 7 Slotregel

In dit artikel is de naam van het bestemmingsplan, de citeertitel, omschreven.

4.5 Handhaving

Voor elke verandering van gebruik die in strijd komt met een bestemmingsplan is volgens artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning nodig is. Wanneer voor een dergelijk planologisch strijdig gebruik geen omgevingsvergunning wordt gevraagd of een gevraagde vergunning niet wordt verleend, komt dit gebruik dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Dat artikel kan vervolgens bestuursrechtelijk of strafrechtelijk via de Wet op de economische delicten worden gehandhaafd.

Strijdig gebruik met planologische regelingen waarvan afwijking niet is toegestaan valt niet onder artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. Met het oog op dergelijk gebruik is in artikel 7.2 Wet ruimtelijke ordening een verbodsbepaling opgenomen bij de invoering van de Wabo.

Door handhaving controleert de overheid of burgers, bedrijven en bijvoorbeeld overheidsorganen zich aan de wet- en regelgeving houden. Onder handhaving wordt verstaan het door controle en het toepassen van bestuursrechtelijke sancties bereiken dat het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift wordt nageleefd. Dit betekent dat de regels voor wat betreft het gebruik en de bebouwingsregels worden gehandhaafd. Dit gebeurt veelal door toetsing tijdens het behandelen van de aanvragen om omgevingsvergunning, maar kan ook gebeuren als gevolg van toezicht tijdens de uitvoering van de bouw of op grond van een eigen constatering wanneer een bouwwerk of een perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.